BOT 融资 ( 中国 )  

　　一、 BOT 融资的涵义
BOT 是英文 Build — Operate — Transfer 的缩写，即建设 — 经营 — 转让方式，是政府将一个基础设施项目的特许权授予承包商 ( 一般为国际财团 ) 。承包商在特许期内负责项目设计、融资、建设和运营，并回收成本、偿还债务、赚取利润，特许期结束后将项目所有权移交政府。实质上， BOT 融资方式是政府与承包商合作经营基础设施项目的一种特殊运作模式。
BOT 融资方式在我国称为 “ 特许权融资方式 ” ，其涵义是指国家或者地方政府部门通过特许权协议，授予签约方的外商投资企业 ( 包括中外合资、中外合作、外商独资 ) 承担公共性基础设施 ( 基础产业 ) 项目的融资、建造、经营和维护；在协议规定的特许期限内，项目公司拥有投资建造设施的所有权，允许向设施使用者收取适当的费用，由此回收项目投资、经营和维护成本并获得合理的回报；特许期满后，项目公司将设施无偿地移交给签约方的政府部门。
BOT 的概念是由土耳其总理厄扎尔 1984 年正式提出的。

二、 BOT 融资方式的特点和种类
1.BOT 融资方式的特点。
(1)BOT 融资方式是无追索的或有限追索的，举债不计入国家外债，债务偿还只能靠项目的现金流量。
(2) 承包商在特许期内拥有项目所有权和经营权。
(3) 名义上，承包商承担了项目全部风险，因此融资成本较高。
(4) 与传统方式相比， BOT 融资项目设计、建设和运营效率一般较高，因此，用户可以得到较高质量的服务。
(5)BOT 融资项目的收入一般是当地货币，若承包商来自国外，对宗主国来说，项目建成后将会有大量外汇流出。
(6)BOT 融资项目不计入承包商的资产负债表，承包商不必暴露自身财务情况。
2.BOT 融资方式的种类。 BOT 融资一般指 BOOT 融资 ( 即建设一拥有一运营 — 转让 ) 。在实际运作过程中， BOOT 融资方式产生了许多变形，因此， BOT 融资方式是 BOOT ， BOO( 建设 — 拥有 — 转让 ) ， BTO( 建设 — 转让 — 经营 ) ， BOOS( 建设 — 拥有 — 运营 — 出售 ) ， BT( 建设 — 转让 ) ， OT( 运营一转让 ) 等融资方式的总称。各种方式的应用取决于项目条件，如 BOO 方式在市场经济国家应用较多，我国以公有制为主体，因此 BOOT 项目较多。从经济意义上说，各种方式区别不大。

三、 BOT 融资的运作过程
BOT 融资的运作有八个阶段，即项目的确定和拟定、招标、选标、开发、建设、运营和移交。
1. 项目的确定和拟定。首先，必须确定一个具体项目是否必要，确认该项目采用 BOT 融资方式的可能性和好处。这项工作通常是通过政府规划来完成的。有关部门将查明在某一特定期限内，是否需要一个发电厂、一条道路、一座桥梁、一项城市运输系统或者对国家经济具有重要性的其它基础设施项目。然后，政府将重点研究采用 BOT 融资方式满足该项目需要的可能性。有时，也会由项目单位确定一个项目，然后向政府提出项目设想。如果决定采用 BOT 方式，那么，下一步就要写一份邀请建议书，然后邀请投标者提交具体的设计、建设和融资方案。
2. 招标。
(1) 招标准备工作。招标有几种不同方式，包括竞争性招标、单一来源采购或某种有限的招标办法。大多数招标者都会希望对潜在的投资者进行资格预审。经验表明，招标者不应以投标者人数众多为首要考虑因素。相反，投资的质量、成本和及时性以及吸引有诚意的投资应该成为设计招标程序的出发点。
邀请建议书将提供关于项目的详细规定，列出必须达到的具体标准，包括规模、时间、履约标准以及项目收入的性质和范围。在招标邀请书中最好还包括项目协议草案。从招标者的角度来说，这个阶段很重要。
一套高质量的招标档，透明度高、招标和选标程序明确，对 BOT 融资项目的成功是至关重要的。有经验的投标者将招标文件和选标程序视为项目可行性和招标者做成该项目具有多大成功可能的重要因素，必须明确规定并且坚持各项竞争条件，否则会妨碍有诚意的竞争者参加竞争。
从招标者角度看，招标和选标过程将确定所需要达到的 “ 标准条件 ” ，并在很大程度上决定竞争和投资者的质量。经验表明，选定最合适的项目投资者即中标者是 BOT 项目能否成功的最重要的因素。
(2) 标书的编写和提交。作为对邀请书的响应，一些感兴趣的投资者或发起人通常会组成一个联营集团，共同提出一份满足邀请建议书要求的标书，一般说来，联营售团的成员在这个阶段会就费用分担、各成员在项目中应起的作用及可能的项目结构达成初步协议。如果涉及需要在项目参与者之间交流的保密性专利资料，那么，联营集团初步协议中还应包括适当的保密协议，或者由参与者另外签订这类协议。
联营集团将自己对项目的可行性进行更深入的研究，对作出开始融资的决定和增强其吸引资金的能力来说，这类研究将是一个至关重要的因素。然后，联营集团将争取潜在的贷款人、股本投资者及承包商和供货商初步表示兴趣，并签订初步意向书，以便在此基础上编制标书。
下一步则是联营集团编写和提交标书。邀请建议书应要求标书中列入一项可信的融资计划，尽管不一定是确定的融资承诺。投标过程可成为项目拟定过程的继续，在标书中可能增加邀请建议书中没有包括的许多细节。在某些情况下，应当允许在标书中对项目的一个或几个方面提出修订或提出替代性方案，以便更好地完成项目建设。
3. 挑选中标者。招标者对响应邀请建议书而提交的标书进行挑选，选出暂定中标人，评估标书的成员应该包括政府官员，技术、财务和法律顾问等。
挑选 BOT 项目的标书，一般来说不会仅以价格为依据，挑选的依据应包括价格、可靠性、经验等因素以及所设想的拟议项目能在多大程度上给招标者带来其它利益。这类利益包括节约外汇、促进技术转让以及提供就业机会和为招标单位人员和承包商提供培训。
在某些情况下，招标者也许会通过与投标人直接谈判，对最低限制标书作出改进。但是，不应过分依靠这类进一步谈判，以免影响竞争性投标程序的公正。如果该程序的公正性受到损害，不但会影响目前 BOT 项目的顺利进行，而且也为今后 BOT 项目提供不好的示范。
在初步选定标书后，招标者请中标人制定并签署最后的合同档。某些情况下，招标者将向中标人发出一份意向书。双方签字后，意向书将使当事方承诺真诚合作，通过谈判达成并签署一份最后项目协议，然后实施该项目。在有些情况下，招标者和中标人立即就项目协议中的未定因素进行谈判。
4. 项目开发。投标的联营集团中标后就可以作出更确定的承诺，组成项目公司或确定项目公司结构。如果尚未组成这样的公司，必须提供建设项目所需的股本金。同样，在招标者接受的基础上，发起人可以开始或再次与承包商和供货商联系，争取对有关条件和价格作出更明确的承诺，这些承诺将进一步确定项目建设的成本。
得到这些承诺后，项目公司就可以同政府就最后的特许权协议或项目协议进行谈判，并就最后的贷款协议、建筑合同、供应合同及实施项目所必须的其它附属合同进行谈判。在谈判这些相互关联的合同过程中，必然对项目继续进行进一步深入的研究。
经过谈判达成并签署所有上述协议后，项目将开始进行财务交割，财务交割日即贷款人和股本投资者预交或开始预交用于详细设计、建设、采购设备及其顺利完成项目所必须的其它资金。
5. 项目建设。一旦进行财务交割，建设阶段即正式开始，当然，并不是所有特定项目都可以清清楚楚地分成这几个阶段。有些情况下，一些现场组装或开发，甚至某些初步建设可能先于财务交割。但是，项目的主要建筑工程和主要设备的交货一般都是在财务交割后，那时才有资金支付这些费用。
工程竣工后，项目通过规定的竣工试验，项目公司最后接受而且政府也原则上接受竣工的项目，建设阶段即结束。
6. 专案运营。这个阶段持续到特许权协议期满，在这个阶段，项目公司直接或者通过与运营者缔结合同按照项目协议的标准和各项贷款协议及与投资者协议的条件来运营项目。在整个项目运营期间，应按照协议要求对项目设施进行保养。为了确保运营和保养按照协议要求进行，贷款人、投资者、政府都拥有对项目进行检查的权利。
7. 项目的移交。特许经营权期满后向政府移交项目。一般说来，项目的设计应能使 BOT 发起人在特许经营期间还清项目债务并有一定利润。这样项目最后移交给政府时是无偿的移交，或者项目发起人象征性地得到一些政府补偿。政府在移交日应注意项目是否处于良好状态，以便政府能够继续运营该项目。

四、 BOT 融资的招标、投标、评标程序
BOT 融资在我国的运作，是采用公开的竞争性的招投标方式进行的，一旦项目建议书得到批准，即进入到招投标程序。
1. 资格预审。要对投资者的法人资格、资信情况、项目的产业能力 ( 包括技术、组织、管理、投资、融资等能力 ) 、以往的经验和业绩进行公开评审。
2. 招标。 BOT 融资的招标档包括主件和对件，主要有以下内容：投标者须知 ( 含评标标准与程序 ) ；投标书内容的最终要求；项目的最低标准、规格与经济技术参数的规范；特许权协议草本；政府部门提供的条件。附件至少对以下参数作出说明：外汇汇率；通货膨胀及贴现率；建设期和项目筹备期；项目经营和收费标准；收费标准调整所使用的方式和参照的指数等。
3. 投标。投标者一般均为联合体，投标者至少应按投标须知提供以下档：投标函；项目可行性研究报告，项目融资方案；项目建设工期与进度安排；投标保证金；招标档要求的其它档。
4. 评标与揭标。由国家发展计划委员会组织中央、地方政府有关部门、项目发起人，以及熟悉项目的技术、经济、法律专家参加，进行公开评标。选出最具有资格的投标者，对特许权协议进行确认谈判后进行公开揭标。国家发展计划委员会的主要职责是保证评标的公平、公开和公正。整个过程应依法由公证机构进行监督。

五、 BOT 融资项目中特许权协议的主要内容
BOT 项目中特许权协议的主要内容包括：特许权协议签约各方的法定名称、住所；项目特许权内容、方式及期限；项目工程设计、建造施工、经营和维护的标准；项目的组织实施计划与安排；项目成本计划与收费方案；签约双方各自权利、义务与责任；项目转让、抵押、征收、中止条款；特许权期满；项目移交内容、标准及程序；罚责与仲裁。

六、 BOT 融资项目的风险分担原则
项目公司自行承担项目的融资、建造、运营和维护等商业性风险。对项目公司不能预测而带来的风险采取以下承担原则：
1. 由于国家政策、法律法规的变化致使项目公司受到实质性的影响，政府部门可以通过调整收费价格，延长特许期限或采取其它相应措施予以补偿。
2. 自然不可抗力因素由项目公司通过保险方式承担。
3. 政治不可抗力，可通过协议协商加以解决。

七、 BOT 融资项目中各方的权力与义务
1. 政府部门对项目公司的活动依法进行监督、检查和审计。如发现有不符合特许权协议的行为，有权要求采取修正措施，如拒不接受，有权进行处罚。
2. 出于项目融资的目的，项目公司可以通过抵押等方式转移自己在特许权协议中合法拥有的权利与义务。
3. 现有的特许权项目已能满足需要，签约方的政府部门不再投资重复建设与之有过度竞争性的另一个项目。
4. 项目公司所组织的投标活动，同等有限选择国内的设备供货商、工程承包商等，以促进公平竞争。
5. 特许权项目的工程设计、建造施工、经营和维护人员要雇用本地劳动力，井组织培训。
6. 政府依法保证项目公司将其收益所得人民币，按有关规定兑换外币，以对外支付外汇。

八、 BOT 融资项目中政府的监督与管理
在 BOT 政府框架中规定了对以下行为的处罚条款：
1. 不履行规定的权利、义务的。
2. 不按特许权协议规定的标准施工建设及滥收费的。
3. 经营管理不善，设施、服务低下的。
4. 对环境造成污染不予以改进的。
对以上行为国家和地方政府视情节轻重，将给予警告、罚款、停业整顿，没收非法所得、取消特许权等处罚。

九、 BOT 融资项目的争议解决方式和适用法律
1. 适用于国内法律和国务院颁布的行政法规。
2. 政府与项目公司的商业性的争议提交仲裁解决。
3. 项目公司与其客户的争议，按其性质也可提交法律程序解决。

十、 BOT 融资方式的新发展
有专家提出，电力工业利用 BOT 融资方式应该转变思路从 BOT 起步。
这是由于中外双方各有各的期望，使得 BOT 方式长期未能推开，而矛盾的焦点集中在 “ 建设 ” ( 即 B) ，为了使国外资本和中国电力部门能够找到更多的融合点，应该从 TOT 起步。
所谓 BOT ，是指中方把已经投产的电站移交 (T) 给外资经营 (O) ，凭借电站在未来若干年内的现金流量，一次性地从外商那里融得一部分资金，用于建设新的电站。经营期满，外方再把电站移交 (T) 给中方。这种方式由于避开了 B 中所包含的大量风险和矛盾，比较容易使双方意愿达成一致。
有专家指出， TOT 方式对于中国电力企业的发展有以下几点好处：积极盘活国有资产，符合当前国有企业改革的大方向；为拟建项目引进资金，为建成项目引进管理，做到了有序开放；不必等待投融资体制改革取得进展，就可以着手操作；只涉及经营转让权，不存在产权、股权问题，可以避免许多争论；把电力市场与开放电力装备市场、电力建筑市场分割开来，使问题简单化。同时，境外资本也能从 TOT 中受益。这是进入中国电力市场的一条快捷方式，投资者可以尽快从高速发展的中国电力工业中分获利益。当然，由于 TOT 的风险比 BOT 小很多，投资回报也应该适当降低。另外，不仅是能源公司，金融机构、基金组织、私人资本等都有机会参与投资。

BOT Build-Operate-Transfer 。

BOT 为近年来政府兴建公共建设的热门方式之一。其意义为政府将某项公共建设的特许权授予承包商，由承包商在特许期内，负责设计、筹措经费、兴建、营运与管理，在兴建元成后，可与和运营，并回收成本、偿还债务、赚取利润，特许期结束后将项目所有权移交政府。

特许兴建营运 BOT 模式简介 ( 台湾 )

自由化与民营化是一九八○年代之后世界性的公共政策潮流。它的成因除了一部份是当时主政者－如英国保守党首相畲契尔、美国共和党总统里根等主观的政治意识形态使然之外，更重要的则是当时客观的政经情势，使各国不得不走上这一条路。

          先进国家进入一九八○年代之后，因为社会福利支出的持续膨胀，但税收却无法相对增加，以致各国国库纷纷出现入不敷出的窘境。我国则是到民国八○年代之后，因全民健保、老人年金、农业补贴等政策的实施，而发生相同的问题。在国库的总收入无法增加的情形下，属于经常门社福支出的增加必然引发财政上的排挤效应，影响资本门预算的编列。但是资本支出（也就是一般所称的公共建设）是支持国家未来成长与发展的必要投入，资本支出一旦减缓或停顿，将使国家未来的发展受到影响。

          为了突破经常门支出不能减少，而资本门支出又不可偏废的两难困境，自然使人想到如何去有效运用资本支出（亦即公共建设）所具有的经济效益的问题。公共建设的经济效益一般可分为内部效益与外部效益两大类－其中内部效益是指投资者可以透过向使用者或受益者收费，直接获得财务回收的部份；而外部效益则是因公共建设的投资在总体经济面所可以得到的效益，但投资者却无法在财务上获得直接好处的部份。因此，任何具有一定程度以上内部效益（也就是回收性）的公共建设，就有可能从政府手中释放出来，让民间以投资的方式来进行这些政府无法从事，但为社会所需的建设。这种以民间资源来弥补公库之不足，也就是一种把公共建设「民营化」的政府理财政策，就是所谓的民间参与，国外也称为「创新性理财 (innovative financing) 」。

          虽然民间参与并不等于特许兴建营运 BOT ；但是 BOT 是一种民间参与的典型模式，许多其它的民间参与模式，可以说都是由 BOT 演变而来。因此，我们将针对这一模式的特性以及它的一些演化形态，作以下的讨论。

一、特许兴建营运模式的基本架构

          特许兴建营运模式有两个基础－一是地上权设定，另一是项目融资。地上权设定是土地所有权人将地上物某一定期间的兴建与处分权转让给他人的一种安排。 BOT 案的土地属于政府，所以要开放民间参与就必须将地上权设定给民间，换言之，地上权设定是 BOT 案的必要程序。投资额度大的 BOT 案件，除了地上权设定之外，还会涉及项目融资。民间的项目融资案所关系到的角色只有两个－即投资者与融资者。政府主办的 BOT 案所关系到的角色则有三个－也就是除了投资者与融资者之外，还多了政府这一角色。他们三者之间构成一个三角关系：政府对民间投资者间的关系是兴建与营运的特许权；民间投资者与融资者间的关系是融资合约。政府与融资者间的关系则须视政府是否提供任何融资保证而定。

          政府对于民间参与者，是根据他们的工程计划、施工能力、营运计划、经营能力、财务计划，以及他们与银行团的融资合约，来决定是否授与 BOT 的特许权。通常 BOT 特许权的正式授与必须以投资者与融资者所谈妥的融资合约为前提，所以特许兴建营运的本质也具有「银行不借钱就不做」的特性。不过，融资者的融资条件又会受到政府与投资者间所谈的其它权利义务条件的影响而改变。换言之，这两者之间的关系具有相互连锁 (interlocking) 的特性；所以他们间的谈判就必须是平行进行的连锁谈判－ 两两 之间的谈判结论，必须三方面相互反馈 (feedback) ，逐步相互修正，以产生一致的共识。一旦三方面达成共同的协议后，方纔进行互以另方合约内容为条件的连锁签约，并完成政府将 BOT 特许权授与民间投资者的手续。

         BOT 的三角谈判连锁签约的议约过程，可以比喻成是一个解联立方程式的过程。我们必须将三个式子放在一起同时求解，才能有效地求得正确的答案；否则，三造中任两方如果想要以他们间的片面协议，硬要事先未参与第三方接受作为合约内容时，则第三方或许会拒绝这种安排， BOT 的议约便可能因此而宣告破裂；或则第三方在受到压力的情形下勉强接受了其它两方的安排，这时项目融资所必须客观反映的投资可行性，便不免受到扭曲，结果可能会使许多财务不健全的投资案也被勉强执行，以致于使整体社会也因此而承担了许多不必要的财务与金融风险。图一是 BOT 的基本议约模式。

＊三方面进行谈判；达成协议后，进行连锁签约
＊政府与融资者是否签约，视政府是否提供融资保证而定
图一特许兴建营运 BOT 的基本架构

二、投资者、融资者、政府与 BOT 合约

1.BOT 合约要项

          政府与民间投资者间的特许兴建营运合约内容主要包括下列项目：兴建权与营运权之授与、各子合约签署的规定、用地提供的约定、工程设计之审核修改程序、工程施工监督的权责、营运监督的权责、融资优惠或政府投资的约定、费率标准与调整程序、权利金、民间投资者承诺担保事项、政府承诺保证事项、合约终止的约定、营运期限终止与资产移转的规范，以及其它约定条款－如仲裁的机制、合约修改的程序、通知与文件送达的约定、准据法的确认等。

2. 投资者在议约过程中的考虑

          参与公共建设的民间投资者主要关切：计划的投资报酬、计划资金的规模、股东结构、政府是否持股、政府行政效率、资本市场成熟度、法规的健全性、费率订定的弹性、对建设营运与政治等风险因素的掌握程度等。有关公共建设投资所具有的风险性，民间投资者与政府往往会有很大的认知差异。民间投资者会对各种预期的风险，提出避险、或减轻／分担风险的诉求，与政府以及融资者在议约过程中谈判。

3. 政府在议约过程中的考虑

          政府在特许兴建营运案中的立场与投资者便完全不同。在招标议约的过程中，政府主要关切的是：民间机构兴建与营运能力、公共利益的维护与公共安全的确保（如：最起码的服务水平、公共安全标准与环保要求等）、政府所需补助或投资建设的额度、政府所需保证或风险承担事项、用地提供的时程、公共建设所需配合的外围工程（如联络道路，复合运输系统等）；以及违反合约时，政府对民间两者之间的双向罚则等。

          民间参与的公共建设虽说是将原先政府该做的事转由民间承担去做，但是政府在处理民间参与案时却不应抱有「隐含的原罪」心理，以致于有「民间做不成时，政府再回头接手来做是理所当然」的想法。因为政府决定将某一公共建设开放由民间投资后，在政府的整体资源当中，便不可能再为重新接手执行该工程案去预留资源，否则就失掉民间参与的意义。因此在办理民间参与案件时，政府也要有项目融资那种「借不到钱就不做」的原则，也就是政府与民间投资者的议约，也应事先设定不能踰越的底线，并且要有「谈不拢就不做 (bargainable or terminate) 」的心理准备。唯有这样才不至于使政府在民间参与案件中被无端套牢，或被迫去承担许多不必要或是不能承担的风险与责任。

4. 融资者在议约过程中的考虑

          至于融资者在特许兴建营运的议约过程中也有他们的特殊考虑，如：民间机构兴建与营运能力、计划案本身的还款能力（含各种风险因素）、项目公司主要股东的信誉、财务计划的健全程度（含负债股权比的合理性）、资本市场走势、相关法规限制、办理银行联贷的佣金、投资者的长期贷款承诺金 (commitment fee) ，以及其它贷款条件－如：贷款期限与宽限期、贷款币别、保证事项、违约处理与接管程序等约定。

          总之，民间参与公共建设的案件本质上具有「因案制宜」的特性，因此主办机关： (1) 对于案件本身的经济财务特性必须事先充分掌握（包括它的成本、营收、风险等因素）， (2) 对于执行过程中所要达成的政策目标必须很明确， (3) 对于推动案件的执行策略也必须事先有清楚的腹案，然后才能进行有关的招标与议约的程度。所以说，办理民间参与案件它的复杂程度，绝对远远超过传统的工程发包过程。我们也要再度强调：办理民间参与案政府所面临的考验远高于民间投资者。成功的民间参与案件，政府所需要作的事先投入也高于民间业者。民间参与公共建设，对政府而言绝对不是白吃的午餐。

（节录自经建会主办，公务人力发展中心协办「促进间参与公共建设 BOT 策励营」交通部毛次长治国「民间参与公共建设的基本概念」讲稿）