BOT 融資 ( 中國 )  

　　一、 BOT 融資的涵義
BOT 是英文 Build — Operate — Transfer 的縮寫，即建設—經營—轉讓方式，是政府將一個基礎設施專案的特許權授予承包商 ( 一般為國際財團 ) 。承包商在特許期內負責專案設計、融資、建設和運營，並回收成本、償還債務、賺取利潤，特許期結束後將專案所有權移交政府。實質上， BOT 融資方式是政府與承包商合作經營基礎設施專案的一種特殊運作模式。
BOT 融資方式在我國稱為“特許權融資方式”，其涵義是指國家或者地方政府部門通過特許權協議，授予簽約方的外商投資企業 ( 包括中外合資、中外合作、外商獨資 ) 承擔公共性基礎設施 ( 基礎產業 ) 項目的融資、建造、經營和維護；在協議規定的特許期限內，項目公司擁有投資建造設施的所有權，允許向設施使用者收取適當的費用，由此回收項目投資、經營和維護成本並獲得合理的回報；特許期滿後，專案公司將設施無償地移交給簽約方的政府部門。
BOT 的概念是由土耳其總理厄紮爾 1984 年正式提出的。

　　 二、 BOT 融資方式的特點和種類
1.BOT 融資方式的特點。
(1)BOT 融資方式是無追索的或有限追索的，舉債不計入國家外債，債務償還只能靠項目的現金流量。
(2) 承包商在特許期內擁有專案所有權和經營權。
(3) 名義上，承包商承擔了專案全部風險，因此融資成本較高。
(4) 與傳統方式相比， BOT 融資項目設計、建設和運營效率一般較高，因此，用戶可以得到較高品質的服務。
(5)BOT 融資專案的收入一般是當地貨幣，若承包商來自國外，對宗主國來說，專案建成後將會有大量外匯流出。
(6)BOT 融資專案不計入承包商的資產負債表，承包商不必暴露自身財務情況。
2.BOT 融資方式的種類。 BOT 融資一般指 BOOT 融資 ( 即建設一擁有一運營—轉讓 ) 。在實際運作過程中， BOOT 融資方式產生了許多變形，因此， BOT 融資方式是 BOOT ， BOO( 建設—擁有—轉讓 ) ， BTO( 建設—轉讓—經營 ) ， BOOS( 建設—擁有—運營—出售 ) ， BT( 建設—轉讓 ) ， OT( 運營一轉讓 ) 等融資方式的總稱。各種方式的應用取決於專案條件，如 BOO 方式在市場經濟國家應用較多，我國以公有制為主體，因此 BOOT 項目較多。從經濟意義上說，各種方式區別不大。

　　 三、 BOT 融資的運作過程
BOT 融資的運作有八個階段，即專案的確定和擬定、招標、選標、開發、建設、運營和移交。
1. 專案的確定和擬定。首先，必須確定一個具體專案是否必要，確認該專案採用 BOT 融資方式的可能性和好處。這項工作通常是通過政府規劃來完成的。有關部門將查明在某一特定期限內，是否需要一個發電廠、一條道路、一座橋樑、一項城市運輸系統或者對國家經濟具有重要性的其他基礎設施項目。然後，政府將重點研究採用 BOT 融資方式滿足該專案需要的可能性。有時，也會由專案單位確定一個專案，然後向政府提出專案設想。如果決定採用 BOT 方式，那麼，下一步就要寫一份邀請建議書，然後邀請投標者提交具體的設計、建設和融資方案。
2. 招標。
(1) 招標準備工作。招標有幾種不同方式，包括競爭性招標、單一來源採購或某種有限的招標辦法。大多數招標者都會希望對潛在的投資者進行資格預審。經驗表明，招標者不應以投標者人數眾多為首要考慮因素。相反，投資的品質、成本和及時性以及吸引有誠意的投資應該成為設計招標程式的出發點。
　　 邀請建議書將提供關於專案的詳細規定，列出必須達到的具體標準，包括規模、時間、履約標準以及專案收入的性質和範圍。在招標邀請書中最好還包括項目協定草案。從招標者的角度來說，這個階段很重要。
　　 一套高品質的招標檔，透明度高、招標和選標程式明確，對 BOT 融資專案的成功是至關重要的。有經驗的投標者將招標檔和選標程式視為專案可行性和招標者做成該項目具有多大成功可能的重要因素，必須明確規定並且堅持各項競爭條件，否則會妨礙有誠意的競爭者參加競爭。
　　 從招標者角度看，招標和選標過程將確定所需要達到的“標準條件”，並在很大程度上決定競爭和投資者的品質。經驗表明，選定最合適的項目投資者即中標者是 BOT 項目能否成功的最重要的因素。
(2) 標書的編寫和提交。作為對邀請書的響應，一些感興趣的投資者或發起人通常會組成一個聯營集團，共同提出一份滿足邀請建議書要求的標書，一般說來，聯營售團的成員在這個階段會就費用分擔、各成員在項目中應起的作用及可能的專案結構達成初步協定。如果涉及需要在專案參與者之間交流的保密性專利資料，那麼，聯營集團初步協定中還應包括適當的保密協定，或者由參與者另外簽訂這類協議。
　　 聯營集團將自己對項目的可行性進行更深入的研究，對作出開始融資的決定和增強其吸引資金的能力來說，這類研究將是一個至關重要的因素。然後，聯營集團將爭取潛在的貸款人、股本投資者及承包商和供應商初步表示興趣，並簽訂初步意向書，以便在此基礎上編制標書。
　　 下一步則是聯營集團編寫和提交標書。邀請建議書應要求標書中列入一項可信的融資計畫，儘管不一定是確定的融資承諾。投標過程可成為項目擬定過程的繼續，在標書中可能增加邀請建議書中沒有包括的許多細節。在某些情況下，應當允許在標書中對專案的一個或幾個方面提出修訂或提出替代性方案，以便更好地完成項目建設。
3. 挑選中標者。招標者對回應邀請建議書而提交的標書進行挑選，選出暫定中標人，評估標書的成員應該包括政府官員，技術、財務和法律顧問等。
　　 挑選 BOT 項目的標書，一般來說不會僅以價格為依據，挑選的依據應包括價格、可靠性、經驗等因素以及所設想的擬議項目能在多大程度上給招標者帶來其他利益。這類利益包括節約外匯、促進技術轉讓以及提供就業機會和為招標單位人員和承包商提供培訓。
　　 在某些情況下，招標者也許會通過與投標人直接談判，對最低限制標書作出改進。但是，不應過分依靠這類進一步談判，以免影響競爭性投標程式的公正。如果該程式的公正性受到損害，不但會影響目前 BOT 項目的順利進行，而且也為今後 BOT 項目提供不好的示範。
　　 在初步選定標書後，招標者請中標人制定並簽署最後的合同檔。某些情況下，招標者將向中標人發出一份意向書。雙方簽字後，意向書將使當事方承諾真誠合作，通過談判達成並簽署一份最後項目協定，然後實施該專案。在有些情況下，招標者和中標人立即就項目協定中的未定因素進行談判。
4. 專案開發。投標的聯營集團中標後就可以作出更確定的承諾，組成專案公司或確定專案公司結構。如果尚未組成這樣的公司，必須提供建設項目所需的股本金。同樣，在招標者接受的基礎上，發起人可以開始或再次與承包商和供應商聯繫，爭取對有關條件和價格作出更明確的承諾，這些承諾將進一步確定項目建設的成本。
　　 得到這些承諾後，項目公司就可以同政府就最後的特許權協議或專案協定進行談判，並就最後的貸款協定、建築合同、供應合同及實施項目所必須的其他附屬合同進行談判。在談判這些相互關聯的合同過程中，必然對專案繼續進行進一步深入的研究。
　　 經過談判達成並簽署所有上述協定後，專案將開始進行財務交割，財務交割日即貸款人和股本投資者預交或開始預交用於詳細設計、建設、採購設備及其順利完成專案所必須的其他資金。
5. 項目建設。一旦進行財務交割，建設階段即正式開始，當然，並不是所有特定項目都可以清清楚楚地分成這幾個階段。有些情況下，一些現場組裝或開發，甚至某些初步建設可能先於財務交割。但是，專案的主要建築工程和主要設備的交貨一般都是在財務交割後，那時才有資金支付這些費用。
　　 工程竣工後，專案通過規定的竣工試驗，專案公司最後接受而且政府也原則上接受竣工的專案，建設階段即結束。
6. 專案運營。這個階段持續到特許權協議期滿，在這個階段，專案公司直接或者通過與運營者締結合同按照項目協定的標準和各項貸款協議及與投資者協定的條件來運營專案。在整個專案運營期間，應按照協定要求對專案設施進行保養。為了確保運營和保養按照協定要求進行，貸款人、投資者、政府都擁有對項目進行檢查的權利。
7. 項目的移交。特許經營權期滿後向政府移交專案。一般說來，項目的設計應能使 BOT 發起人在特許經營期間還清項目債務並有一定利潤。這樣項目最後移交給政府時是無償的移交，或者項目發起人象徵性地得到一些政府補償。政府在移交日應注意專案是否處於良好狀態，以便政府能夠繼續運營該專案。

　　 四、 BOT 融資的招標、投標、評標程式
BOT 融資在我國的運作，是採用公開的競爭性的招投標方式進行的，一旦專案建議書得到批准，即進入到招投標程式。
1. 資格預審。要對投資者的法人資格、資信情況、專案的產業能力 ( 包括技術、組織、管理、投資、融資等能力 ) 、以往的經驗和業績進行公開評審。
2. 招標。 BOT 融資的招標檔包括主件和對件，主要有以下內容：投標者須知 ( 含評標標準與程式 ) ；投標書內容的最終要求；專案的最低標準、規格與經濟技術參數的規範；特許權協議草本；政府部門提供的條件。附件至少對以下參數作出說明：外匯匯率；通貨膨脹及貼現率；建設期和項目籌備期；專案經營和收費標準；收費標準調整所使用的方式和參照的指數等。
3. 投標。投標者一般均為聯合體，投標者至少應按投標須知提供以下檔：投標函；項目可行性研究報告，項目融資方案；專案建設工期與進度安排；投標保證金；招標檔要求的其他檔。
4. 評標與揭標。由國家發展計畫委員會組織中央、地方政府有關部門、專案發起人，以及熟悉項目的技術、經濟、法律專家參加，進行公開評標。選出最具有資格的投標者，對特許權協議進行確認談判後進行公開揭標。國家發展計畫委員會的主要職責是保證評標的公平、公開和公正。整個過程應依法由公證機構進行監督。

　　 五、 BOT 融資專案中特許權協定的主要內容
BOT 專案中特許權協定的主要內容包括：特許權協定簽約各方的法定名稱、住所；專案特許權內容、方式及期限；項目工程設計、建造施工、經營和維護的標準；專案的組織實施計畫與安排；項目成本計畫與收費方案；簽約雙方各自權利、義務與責任；專案轉讓、抵押、徵收、中止條款；特許權期滿；專案移交內容、標準及程式；罰責與仲裁。

　　 六、 BOT 融資專案的風險分擔原則
　　 專案公司自行承擔專案的融資、建造、運營和維護等商業性風險。對項目公司不能預測而帶來的風險採取以下承擔原則：
1. 由於國家政策、法律法規的變化致使專案公司受到實質性的影響，政府部門可以通過調整收費價格，延長特許期限或採取其他相應措施予以補償。
2. 自然不可抗力因素由專案公司通過保險方式承擔。
3. 政治不可抗力，可通過協議協商加以解決。

　　 七、 BOT 融資項目中各方的權力與義務
1. 政府部門對專案公司的活動依法進行監督、檢查和審計。如發現有不符合特許權協議的行為，有權要求採取修正措施，如拒不接受，有權進行處罰。
2. 出於專案融資的目的，專案公司可以通過抵押等方式轉移自己在特許權協議中合法擁有的權利與義務。
3. 現有的特許權專案已能滿足需要，簽約方的政府部門不再投資重複建設與之有過度競爭性的另一個項目。
4. 專案公司所組織的投標活動，同等有限選擇國內的設備供應商、工程承包商等，以促進公平競爭。
5. 特許權專案的工程設計、建造施工、經營和維護人員要雇用本地勞動力，井組織培訓。
6. 政府依法保證專案公司將其收益所得人民幣，按有關規定兌換外幣，以對外支付外匯。

　　 八、 BOT 融資專案中政府的監督與管理
　　 在 BOT 政府框架中規定了對以下行為的處罰條款：
1. 不履行規定的權利、義務的。
2. 不按特許權協議規定的標準施工建設及濫收費的。
3. 經營管理不善，設施、服務低下的。
4. 對環境造成污染不予以改進的。
　　 對以上行為國家和地方政府視情節輕重，將給予警告、罰款、停業整頓，沒收非法所得、取消特許權等處罰。

　　 九、 BOT 融資專案的爭議解決方式和適用法律
1. 適用於國內法律和國務院頒佈的行政法規。
2. 政府與專案公司的商業性的爭議提交仲裁解決。
3. 專案公司與其客戶的爭議，按其性質也可提交法律程式解決。

　　 十、 BOT 融資方式的新發展
　　 有專家提出，電力工業利用 BOT 融資方式應該轉變思路從 BOT 起步。
　　 這是由於中外雙方各有各的期望，使得 BOT 方式長期未能推開，而矛盾的焦點集中在“建設” ( 即 B) ，為了使國外資本和中國電力部門能夠找到更多的融合點，應該從 TOT 起步。
　　 所謂 BOT ，是指中方把已經投產的電站移交 (T) 給外資經營 (O) ，憑藉電站在未來若干年內的現金流量，一次性地從外商那裏融得一部分資金，用於建設新的電站。經營期滿，外方再把電站移交 (T) 給中方。這種方式由於避開了 B 中所包含的大量風險和矛盾，比較容易使雙方意願達成一致。
　　 有專家指出， TOT 方式對於中國電力企業的發展有以下幾點好處：積極盤活國有資產，符合當前國有企業改革的大方向；為擬建專案引進資金，為建成專案引進管理，做到了有序開放；不必等待投融資體制改革取得進展，就可以著手操作；只涉及經營轉讓權，不存在產權、股權問題，可以避免許多爭論；把電力市場與開放電力裝備市場、電力建築市場分割開來，使問題簡單化。同時，境外資本也能從 TOT 中受益。這是進入中國電力市場的一條捷徑，投資者可以儘快從高速發展的中國電力工業中分獲利益。當然，由於 TOT 的風險比 BOT 小很多，投資回報也應該適當降低。另外，不僅是能源公司，金融機構、基金組織、私人資本等都有機會參與投資。

BOT Build-Operate-Transfer 。

BOT 為近年來政府興建公共建設的熱門方式之一。其意義為政府將某項公共建設的特許權授予承包商，由承包商在特許期內，負責設計、籌措經費、興建、營運與管理，在興建元成後，可與和運營，並回收成本、償還債務、賺取利潤，特許期結束後將項目所有權移交政府。

特許興建營運 BOT 模式簡介 ( 臺灣 )

自由化與民營化是一九八○年代之後世界性的公共政策潮流。它的成因除了一部份是當時主政者－如英國保守黨首相佘契爾、美國共和黨總統雷根等主觀的政治意識形態使然之外，更重要的則是當時客觀的政經情勢，使各國不得不走上這一條路。

          先進國家進入一九八○年代之後，因為社會福利支出的持續膨脹，但稅收卻無法相對增加，以致各國國庫紛紛出現入不敷出的窘境。我國則是到民國八○年代之後，因全民健保、老人年金、農業補貼等政策的實施，而發生相同的問題。在國庫的總收入無法增加的情形下，屬於經常門社福支出的增加必然引發財政上的排擠效應，影響資本門預算的編列。但是資本支出（也就是一般所稱的公共建設）是支援國家未來成長與發展的必要投入，資本支出一旦減緩或停頓，將使國家未來的發展受到影響。

          為了突破經常門支出不能減少，而資本門支出又不可偏廢的兩難困境，自然使人想到如何去有效運用資本支出（亦即公共建設）所具有的經濟效益的問題。公共建設的經濟效益一般可分為內部效益與外部效益兩大類－其中內部效益是指投資者可以透過向使用者或受益者收費，直接獲得財務回收的部份；而外部效益則是因公共建設的投資在總體經濟面所可以得到的效益，但投資者卻無法在財務上獲得直接好處的部份。因此，任何具有一定程度以上內部效益（也就是回收性）的公共建設，就有可能從政府手中釋放出來，讓民間以投資的方式來進行這些政府無法從事，但為社會所需的建設。這種以民間資源來彌補公庫之不足，也就是一種把公共建設「民營化」的政府理財政策，就是所謂的民間參與，國外也稱為「創新性理財 (innovative financing) 」。

          雖然民間參與並不等於特許興建營運 BOT ；但是 BOT 是一種民間參與的典型模式，許多其他的民間參與模式，可以說都是由 BOT 演變而來。因此，我們將針對這一模式的特性以及它的一些演化形態，作以下的討論。

一、特許興建營運模式的基本架構

          特許興建營運模式有兩個基礎－一是地上權設定，另一是專案融資。地上權設定是土地所有權人將地上物某一定期間的興建與處分權轉讓給他人的一種安排。 BOT 案的土地屬於政府，所以要開放民間參與就必須將地上權設定給民間，換言之，地上權設定是 BOT 案的必要程式。投資額度大的 BOT 案件，除了地上權設定之外，還會涉及專案融資。民間的專案融資案所關係到的角色只有兩個－即投資者與融資者。政府主辦的 BOT 案所關係到的角色則有三個－也就是除了投資者與融資者之外，還多了政府這一角色。他們三者之間構成一個三角關係：政府對民間投資者間的關係是興建與營運的特許權；民間投資者與融資者間的關係是融資合約。政府與融資者間的關係則須視政府是否提供任何融資保證而定。

          政府對於民間參與者，是根據他們的工程計畫、施工能力、營運計畫、經營能力、財務計畫，以及他們與銀行團的融資合約，來決定是否授與 BOT 的特許權。通常 BOT 特許權的正式授與必須以投資者與融資者所談妥的融資合約為前提，所以特許興建營運的本質也具有「銀行不借錢就不做」的特性。不過，融資者的融資條件又會受到政府與投資者間所談的其他權利義務條件的影響而改變。換言之，這兩者之間的關係具有相互連鎖 (interlocking) 的特性；所以他們間的談判就必須是平行進行的連鎖談判－ 兩兩 之間的談判結論，必須三方面相互反饋 (feedback) ，逐步相互修正，以產生一致的共識。一旦三方面達成共同的協議後，方纔進行互以另方合約內容為條件的連鎖簽約，並完成政府將 BOT 特許權授與民間投資者的手續。

         BOT 的三角談判連鎖簽約的議約過程，可以比喻成是一個解聯立方程式的過程。我們必須將三個式子放在一起同時求解，才能有效地求得正確的答案；否則，三造中任兩方如果想要以他們間的片面協議，硬要事先未參與第三方接受作為合約內容時，則第三方或許會拒絕這種安排， BOT 的議約便可能因此而宣告破裂；或則第三方在受到壓力的情形下勉強接受了其他兩方的安排，這時專案融資所必須客觀反映的投資可行性，便不免受到扭曲，結果可能會使許多財務不健全的投資案也被勉強執行，以致於使整體社會也因此而承擔了許多不必要的財務與金融風險。圖一是 BOT 的基本議約模式。

＊三方面進行談判；達成協議後，進行連鎖簽約
＊政府與融資者是否簽約，視政府是否提供融資保證而定
圖一特許興建營運 BOT 的基本架構

二、投資者、融資者、政府與 BOT 合約

1.BOT 合約要項

          政府與民間投資者間的特許興建營運合約內容主要包括下列項目：興建權與營運權之授與、各子合約簽署的規定、用地提供的約定、工程設計之審核修改程式、工程施工監督的權責、營運監督的權責、融資優惠或政府投資的約定、費率標準與調整程式、權利金、民間投資者承諾擔保事項、政府承諾保證事項、合約終止的約定、營運期限終止與資產移轉的規範，以及其他約定條款－如仲裁的機制、合約修改的程式、通知與檔送達的約定、準據法的確認等。

2. 投資者在議約過程中的考量

          參與公共建設的民間投資者主要關切：計畫的投資報酬、計畫資金的規模、股東結構、政府是否持股、政府行政效率、資本市場成熟度、法規的健全性、費率訂定的彈性、對建設營運與政治等風險因素的掌握程度等。有關公共建設投資所具有的風險性，民間投資者與政府往往會有很大的認知差異。民間投資者會對各種預期的風險，提出避險、或減輕／分擔風險的訴求，與政府以及融資者在議約過程中談判。

3. 政府在議約過程中的考量

          政府在特許興建營運案中的立場與投資者便完全不同。在招標議約的過程中，政府主要關切的是：民間機構興建與營運能力、公共利益的維護與公共安全的確保（如：最起碼的服務水準、公共安全標準與環保要求等）、政府所需補助或投資建設的額度、政府所需保證或風險承擔事項、用地提供的時程、公共建設所需配合的週邊工程（如聯絡道路，複合運輸系統等）；以及違反合約時，政府對民間兩者之間的雙向罰則等。

          民間參與的公共建設雖說是將原先政府該做的事轉由民間承擔去做，但是政府在處理民間參與案時卻不應抱有「隱含的原罪」心理，以致於有「民間做不成時，政府再回頭接手來做是理所當然」的想法。因為政府決定將某一公共建設開放由民間投資後，在政府的整體資源當中，便不可能再為重新接手執行該工程案去預留資源，否則就失掉民間參與的意義。因此在辦理民間參與案件時，政府也要有專案融資那種「借不到錢就不做」的原則，也就是政府與民間投資者的議約，也應事先設定不能踰越的底線，並且要有「談不攏就不做 (bargainable or terminate) 」的心理準備。唯有這樣才不至於使政府在民間參與案件中被無端套牢，或被迫去承擔許多不必要或是不能承擔的風險與責任。

4. 融資者在議約過程中的考量

          至於融資者在特許興建營運的議約過程中也有他們的特殊考量，如：民間機構興建與營運能力、計畫案本身的還款能力（含各種風險因素）、專案公司主要股東的信譽、財務計畫的健全程度（含負債股權比的合理性）、資本市場走勢、相關法規限制、辦理銀行聯貸的傭金、投資者的長期貸款承諾金 (commitment fee) ，以及其他貸款條件－如：貸款期限與寬限期、貸款幣別、保證事項、違約處理與接管程式等約定。

          總之，民間參與公共建設的案件本質上具有「因案制宜」的特性，因此主辦機關： (1) 對於案件本身的經濟財務特性必須事先充分掌握（包括它的成本、營收、風險等因素）， (2) 對於執行過程中所要達成的政策目標必須很明確， (3) 對於推動案件的執行策略也必須事先有清楚的腹案，然後才能進行有關的招標與議約的程度。所以說，辦理民間參與案件它的複雜程度，絕對遠遠超過傳統的工程發包過程。我們也要再度強調：辦理民間參與案政府所面臨的考驗遠高於民間投資者。成功的民間參與案件，政府所需要作的事先投入也高於民間業者。民間參與公共建設，對政府而言絕對不是白吃的午餐。

（節錄自經建會主辦，公務人力發展中心協辦「促進間參與公共建設 BOT 策勵營」交通部毛次長治國「民間參與公共建設的基本概念」講稿）